Rechtmatigheid
Kader en uitvoering
Artikel 213, lid 2 gemeentewet geeft de raad de bevoegdheid om een of meer accountants aan te wijzen belast met de controle van de in artikel 197 Gemeentewet bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen. Voor het jaar 2022 is Deloitte Accountants aangewezen voor de jaarrekening en is er nog een optie voor het jaar 2023. De verklaring beperkt zich tot financiële rechtmatigheid en dekt niet al het rechtmatig (juridisch) handelen. De gemeente vertaalde artikel 213 naar de financiële verordening waarin we aangeven dat het college zorgt voor interne toetsing van de getrouwheid van de informatieverstrekking en rechtmatigheid van beheershandelingen. De in- en externe wet- en regelgeving, die relevant is voor de gemeente Hulst, staat in het normenkader, wat de Raad vaststelt. Dit is het belangrijkste kader voor sturing door de raad op rechtmatigheid en voor controle op rechtmatigheid door de accountant. Bij het afgeven van een rechtmatigheidsverklaring baseert de accountant zich grotendeels op bevindingen uit interne controles, die de gemeente zelf uitvoert.
Commissie BBV
De Commissie BBV geeft via de kadernota rechtmatigheid haar visie over de invulling van het begrip rechtmatigheid in de rechtmatigheidsverantwoording van de decentrale overheden conform artikel 75, lid 2 BBV. De kadernota rechtmatigheid wordt door de commissie BBV geactualiseerd als de ontwikkelingen daar aanleiding toe geven. Voor de jaarrekening 2022 is hier aanleiding toe indien de voorgenomen wetswijziging, waarin het afgeven van een verklaring over de rechtmatigheid bij decentrale overheden wordt geregeld, tijdig wordt afgerond. Met ingang van het verslagjaar 2023 wordt dan de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten (‘college’) voor de rechtmatigheid benadrukt doordat het college een verantwoording over rechtmatigheid af moet gaan geven in plaats van de accountant. De Kadernota rechtmatigheid 2023 gaat dan ook gelden vanaf begrotingsjaar 2023 indien bovengenoemde wetswijziging tijdig wordt afgerond. Voor verslagjaar 2022 heeft de commissie een addendum kadernota rechtmatigheid 2021 en 2022 uitgebracht welke ter aanvulling geldt voor de kadernota 2018.
Kadernota 2021 en 2022 (Addendum)
De kadernota rechtmatigheid wordt door de commissie BBV geactualiseerd als de ontwikkelingen daar aanleiding toe geven. Voor de jaarrekening 2021 en 2022 is hier aanleiding toe omdat het wetstraject, waarin het afgeven van een verantwoording over de rechtmatigheid bij decentrale overheden wordt geregeld, nog in behandeling is. Met ingang van de begroting 2023 wordt dan de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders (‘college’) voor de rechtmatigheid benadrukt doordat het college een verantwoording van rechtmatigheid af moet gaan geven in plaats van de accountant. Deze wijziging komt voort uit het rapport ‘Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten’ van de commissie Depla. Het uitgangspunt van de wetgever is dat de reikwijdte van de verantwoording door het college niet wijzigt ten opzichte van de situatie waarin de accountant een oordeel gaf.
Deze kadernota vormt de brug tussen de kadernota rechtmatigheid uit 2018 en de kadernota rechtmatigheid 2023. Een aantal onderdelen van de versie 2023 staan los van de behandeling van bovengenoemd wetsvoorstel. De commissie BBV heeft besloten dat deze onderdelen als addendum op de kadernota rechtmatigheid 2018 worden gepubliceerd.
Interne Controleplan
In de Gemeente Hulst is de verantwoordelijk voor rechtmatig handelen van hun medewerkers gelegd bij de af-delingshoofden. Om te toetsen of we als gemeente Hulst rechtmatig handelen, zijn er periodiek verbijzonderde interne controles op een selectie van processen. Dit is gebaseerd op het Interne Controleplan, wat vastgesteld is voor de periode 2019-2021 aan de hand van een risicoanalyse op financieel omvangrijke processen. Het wetsvoorstel 'versterking decentrale rekenkamers' is op 31 mei 2022 aangenomen door de Tweede kamer. Behandeling in Eerste kamer is ook naar verwachting in 2022, maar de invoering is al uitgesteld naar verslagjaar 2023 en dus in het kalenderjaar 2024. Voor verslagjaar ligt het voor de hand om het Interne Controleplan wat er nu ligt met één jaar te verlengen en medio 2022 een nieuw Interne Controleplan vaststellen welke aansluit bij de veranderingen met betrekking tot de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording voor gemeenten welke dus vanaf verslagjaar 2023 zal ingaan. Uit de verbijzonderde interne controles blijken afwijkingen en mogelijke risico’s. De bevindingen kunnen aanleiding geven voor verbeteringen. Komend jaar zal het interne controleplan geactualiseerd worden.
Controleprotocol
In het controleprotocol staat wat de accountant, in opdracht van de raad, doet om een oordeel te vormen over getrouwheid en rechtmatigheid. De criteria voor de accountant bij de beoordeling van de rechtmatigheid zijn:
- Voorwaardencriterium: Voldoen aan wet- en regelgeving
- Begrotingscriterium: Voldoen aan wet- en regelgeving
- Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium: Voldoen aan wet- en regelgeving
Uitgangspunt voor de accountant zijn de goedkeuringstoleranties die de raad in het controleprotocol vaststelde. Voor het jaar 2022 zal er ook een nieuw controleprotocol moeten worden vastgesteld en hiervoor is de planning in het najaar van 2022.
Tot slot zijn de rapporteringstoleranties van belang. Uitgangspunt is dat fouten en onzekerheden in principe in de bevindingen komen, zodra ze meerdere percentages overschrijden. De accountant kan naar eigen inzicht belangrijke bevindingen opnemen.
In de jaarrekening zelf zijn de onrechtmatigheden toegelicht. Bij onrechtmatige besluiten op de interne wet- en regelgeving of overschrijding van begrotingsbedragen volgt een verschoningsbesluit. Zo worden niet rechtmatige handelingen alsnog rechtmatig. Bij de behandeling van de jaarrekening kan de raad vaststellen of baten, lasten en balansmutaties rechtmatig zijn. Uitgangspunt is dat er geen overschrijdingen plaatsvinden.
SiSa
Single Information, single audit (SiSa) betekent eenmalige informatieverstrekking, eenmalige accountantscontrole. Vóór 2006 moesten medeoverheden over iedere specifieke uitkering een aparte verantwoording inleveren. Nu kan dit in één bijlage bij de jaarrekening van de medeoverheid. In de rapportage inzake het normen- en toetsingskader die voor de jaarrekening 2022 aan de raad wordt voorgelegd, zullen de specifieke uitkeringen benoemd worden die onderdeel uit gaan maken van SiSa 2022.
Rechtmatigheidsverantwoording 2021
De intentie was dat gemeenten en provincies per verslagjaar 2022 zelf in de jaarrekening verantwoording moesten afleggen over de rechtmatigheid van het gevoerde bestuur. De accountant beperkt zich dan tot een oordeel over de getrouwheid van de jaarrekening. Het voorstel riep de vraag op in welk verslagjaar de jaarrekening van gemeenten, provincies en waterschappen voor de eerste keer een rechtmatigheidsverantwoording moet bevatten. Zoals hier eerder aangegeven is de wetsvoorstel op 31 mei jl aangenomen in de Tweede kamer, maar moet het nog door de Eerste kamer en is er besloten dat het niet in verslagjaar 2022 ingevoerd zal worden, maar gestart zal worden in verslagjaar 2023.
Wat is de rechtmatigheidsverantwoording?
Zoals eerder aangegeven wordt deze verantwoording uitgesteld naar verslagjaar 2023, hierdoor zal het college van B&W dus vanaf het boekjaar 2023 een rechtmatigheidsverantwoording af moeten geven voor de jaarrekening. Op dit moment, dus ook nog in her verslagjaar 2022, verstrekken externe accountants een controleverklaring met een oordeel inzake getrouwheid en rechtmatigheid bij de jaarrekeningen van gemeenten. De externe accountants geven in de toekomst dan nog een controleverklaring af met alleen een oordeel inzake de getrouwheid van de jaarrekening, inclusief dan de rechtmatigheidsverantwoording door het college van B en W die in de jaarrekening wordt opgenomen. Aangezien het met één jaar uitgesteld wordt, maar er toch aankomt is het wellicht noodzakelijk en handig om de hoofdlijnen te herhalen.
De commissie BBV heeft een standaardtekst opgesteld voor de rechtmatigheidsverantwoording, die straks een onderdeel vormt van de jaarrekening. In de eerdergenoemde standaardtekst van de commissie BBV wordt gesproken over afwijkingen. Onder afwijkingen worden verstaan posten die niet rechtmatig tot stand zijn gekomen (fouten) en posten, waarbij voor het College van B&W een onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid. Belangrijk: deze onduidelijkheden staan niet gelijk aan de onzekerheden in de controle van de accountant.
Het College voert immers geen accountantscontrole uit, maar kan vanuit interne toetsingen en monitoring informatie krijgen over onduidelijkheden, die twijfels oproepen over de rechtmatigheid. Het gaat hierbij dus niet om het ontbreken van (controle-)informatie, maar om (mogelijk tegenstrijdige) interpretaties van feiten en juridische normen. Uiteenlopende oordelen over de rechtmatigheid en de daarmee verband houdende lasten, kunnen weergegeven worden als onduidelijkheden. Het is de rol van het College van B&W om onduidelijkheden zoveel mogelijk te voorkomen. Waar deze (onverhoopt) voorkomen, moet het college ze binnen een redelijke termijn verhelderen.
Naast het opnemen van de rechtmatigheidsverantwoording kan het College in de bedrijfsvoeringsparagraaf het ‘eigen verhaal’ aan de gemeenteraad vertellen, over de kwaliteit van de interne beheersing en de leer- en verbeterpunten. Deze paragraaf is geen onderdeel van de jaarrekening, en de accountant toetst deze dan ook anders dan de rechtmatigheidsverantwoording. Maar het biedt wel een goede basis voor het gesprek dat Gemeenteraad en College over het verantwoorden over rechtmatigheid kunnen hebben. Het zou een gemiste kans zijn als bij de rechtmatigheidsverantwoording het beeld ontstaat, dat de verantwoording afgelegd wordt aan de accountant. Dat is namelijk nadrukkelijk niet de bedoeling.